欧阳坚：关于深化行政管理体制改革的几点思考
政府管理创新和自身建设无疑是当前各级政府的一项重要任务，但更应该重视的是行政管理体制方面的改革。体制是最重要的制度安排，对任何一个领域而言，体制问题关系到方向，关系到全局，关系到长远，关系到根本。众所周知，如果体制上出现了偏差或者不够完备，管理上的创新所能取得的成效和可供探索的空间将是十分有限的。可以说，体制解决的是战略性问题，机制解决的是战术性问题，而管理一定程度上解决的只是操作性的技术问题。因此，与政府管理创新相比，当前更迫切更重要的应是进一步深化行政管理体制的改革。
改革开放以来，我国的机构改革或者行政管理体制改革，都在不断地推进并取得了明显的成效。比如，现在的行政管理体制与市场经济体制逐步对应、日趋协调，市场配置资源的基础性作用不断得到加强；以建立法治政府、责任政府、服务政府、廉洁政府、阳光政府等为核心的现代管理理念逐步完善，有些己转化为政策法规并付诸实施:社会组织和动员的能力，处理重大突发事件的能力，以及执行中央重大决策的能力都在日益增强，非典、汶川地震等事件妥善迅速的处置、奥运会顺利圆满的举办等都是最好的例证。
但同时也要看到，在政府的行政管理中，仍然存在着一些与新形势新要求不相适应的地方和一些旧体制遗留下来的、依然较为突出的老问题。一是由"无限责任政府"向"有限责任政府"的转变还远没有完成，与建立"小政府、大社会"的改革目标仍有较大差距。目前，政府包揽的行政事务仍然过多，一方面导致政府部门不堪重负；另一方面也使政府最应该加强的职能，比如社会管理、公共服务、文化建设等依然是行政管理中的薄弱环节。因此，越位、错位、缺位一直是行政管理运行过程中的普遍现象。二是部门之间、上下之间的责任与权力没有实现完全对等，两者的边界也不够清晰，往往导致有权力的无需承担责任，而要承担责任的却缺乏相应的权力。三是机构重叠、职能交叉、层级过多的现象依然存在，导致管理效率低下、行政成本偏高。四是在一些领域行政管理的规则不够公开、运行的程序不够透明，致使权力运行的不确定性和风险增加，政府的公信力面临严峻的挑战。五是由于分部门、分地区、分岗位绩效考评的标准尚不明确和具体，导致政府的行政行为缺乏刚性的约束和量化的激励，从而使不作为和乱作为的现象同时并存。这些问题的产生，固然有管理层面的原因，但更主要的还是体制、机制的问题所致。因此，要真正从根本上解决这些问题，当务之急必须进一步深化政府行政管理体制改革。
我国的行政管理体制经过了多轮的改革，为什么仍未能完全实现效率明显提高、服务明显改善、人员明显减少的预期目标？原因是多方面的，但分析起来，主要有以下几点:一是在需保留的职能得到明显强化的同时，需要弱化的职能却没有得到相应的调减。或者说注重了增量的扩张，而忽略了存量的压缩。二是仍把增机构、增编制和提高部门的级别，作为加强某项职能的重要手段和途径。三是一些很好的行政管理理念，还停留于书面上，尚未作出具体的、实质性的制度安排。四是对行政管理体制改革的方案缺乏系统、全面、长远的考量，致使每一次的改革都带有较明显的历史局限。
要深化新一轮的行政管理体制改革，确保改革取得实质性的进展和更为明显的成效，需要注意解决好两个方面的问题。
第一，制定改革方案的过程中，要防止陷入几个误区
一要防止陷入"路径依赖"的误区。新的体制改革不是对旧体制的修修补补、增增减减，而应该是站在面向现代化、面向未来的历史高度进行的描绘和设计，因此，必须跳出旧体制下的传统思维方式和行为模式。
二要防止陷入"利益驱动"的误区。体制改革最大的障碍和阻力，往往来自于旧体制所形成的既得利益。在改革过程中，不能让既得利益左右改革的进程和方向。因此，行政管理体制改革工作的一个重点，就是要明确哪些利益要保护、保留，哪些利益要调整、取消。这是关系改革成败的关键环节。
三要防止陷入"设计者与执行者趋同"的误区。这犹如要防止"既当裁判员又当运动员"一样。大量事实证明，在体制改革的问题上，自己设计、自行实施，往往无法确保方案的公正性与合理性。因此，改革方案的设计和审定必须由非利益攸关者来完成。
四要防止陷入"急于求成"的误区。行政管理体制改革是政府自身建设和政治体制改革的重要内容，是一项十分复杂的系统工程，要把改革方案制定好，需要有长期的调查研究和大量的成果积累。同时，行政管理体制是基础性、根本性的制度安排，其改革不能七、八年搞一次，而是要力争一旦确立新的体制，至少能够管十几年甚至几十年。因此，改革不能奢求一蹴而就，必须要有长远的谋划和长期的准备，其方案和配套法规至少应该用五年甚至更长的时间来完成，这才能使新体制更加科学可行，才能适应长远发展的需要。
五要防止陷入"霍布斯选择"(用不合理的限制导致选择范围的缩小)的误区。在确定改革方案的过程中，要有多种方案和路径可供选择。可供选择的方案越少，确定最好方案的几率就越低，所以必须对改革的内容、步骤、路径作出多种方案的比较，这样才可能最大限度地选择出更好的方案。
六要防止陷入"特殊和保密"的误区。以往的行政管理体制改革或者机构改革，都往往列入保密的范畴，致使对改革方案的讨论不充分，更难以形成广泛的社会共识。行政管理体制不仅与政府部门、公务员密不可分，同时也与社会各界和广大民众息息相关。要把我们的政府真正建成法治、责任、服务、廉洁、阳光的政府，就应该把未来的政府部门要做什么、能做什么、怎么去做明明白白地告诉广大民众，并听取他们的意见。这既是科学决策、民主决策的客观需要，也是建立公开、透明的阳光政府的内在要求。改革方案讨论得越广泛、越充分，越有利于新体制的建立和新机制的形成。
第二，行政管理体制改革应遵循的方法和原则
一是科学地确定改革的目标，也就是必须明确改革要达到什么目的、要解决好哪些重大的关键性的问题。改革的目标既不能偏低、偏少，应该是由多重、多元的目标所组成；同时也不宜过多、过高，要确保其能够切实可行、说到做到。只有确定了清晰可行的目标，才能为改革指明方向，同时为评判改革的成败提供客观的依据，从而避免"改到哪里算哪里、改成什么算什么"状况的出现。
二是要根据未来发展的需要，以及拥有的行政资源和公务员的素质等因素，科学合理地确定政府的职责与权力的边界。既要明确政府应该管什么、做什么，也要表明政府要弱化什么、不能做什么。要有所作为，首先要知道有所不为。这样才能做到该管的一定管好，该放的一定下放，该转的一定转出。要想真正减少政府机构和人员，就必须要减职、压权限。同时，要把权力与职能、责任严格地对应起来，确实做到各级政府、各个部门行使多大的权力，就必须承担多大的责任。
三是对所要保留的职责和职权进行合理的分类、科学的整合。其目的不在于是要实现"大部制"还是"小部制"，而在于要使一般常规性的行政事务，尽量不要有一个以上的部门来管理，从而防止职能交叉重叠，减少扯皮推读，降低协调成本、提高办事效率。
四是科学地按层级、部门和岗位来确定政府绩效考核的标准和考评办法，真正建立起引导、规范政府工作人员行为的约束和激励机制。使每个公务员做符合职能权限的事，处处有保障、得支持、受奖励；做超越权限、违反职能的事，时时受限制、挨批评、遭惩处。
时代在发展、认识在提高、实践在深入，改革也必将不断地深化。我们相信，在党中央、国务院的领导下，下一轮的行政管理体制改革将会尽早到来，并将取得更加重大的、丰硕的成果。
(作者系中共文化部党组副书记、文化部副部长)
