转变发展方式是经济发展和技术进步的必然结果和内在要求。党的十七届五中全会提出，加快经济发展方式转变，既是一场攻坚战，也是一场持久战，必须通过深化改革来推动。只有坚定不移地推进改革，才能形成并完善有利于科学发展的体制机制，才能为发展方式的转变提供强劲动力，实现经济社会的又好又快发展。
一、深刻认识当前转变经济发展方式的困境，明确深化改革的着力点和突破口
改革开放以来，我国经济实现了30多年的平稳持续快速增长，创造了人类社会发展的奇迹。但也毋庸讳言，我国经济发展的资源依赖、投资驱动的粗放型特征依然突出，一些深层次结构性问题、体制性障碍已成为持续发展的瓶颈。其中，有三个问题需要高度重视。
社会主义市场经济体制尚不健全，仍存在政企不分、政府职能越位、缺位、错位现象。由于市场经济主体之间的关系未完全理顺，从而使得市场配置资源的基础性作用难以充分发挥。主要表现为：一是有的地方政府依然习惯于用红头文件或行政命令来管理市场，有的地方政府为企业经营借贷担保、无偿提供土地、擅自减免税费，使得一些不应由政府承担的市场纠纷后果最终由政府买单，甚至有的地方政府将投资集中用于竞争性领域与企业争利。二是一些地方政府在制定市场标准、明确市场规则、规范市场秩序、调节经济利益关系等方面工作力度不够，对国有企业在对外投资等领域相互争利的问题疏于管理，对某些海外资本恶意收购国有资产，甚至涉及国家经济安全等问题管控不严。三是企业发展还没有真正转变到适应市场经济要求上来，承担了一些政策性职能，过度依赖政府救助和输血。特别是个别国有企业还未真正形成科学有效的法人治理结构，有的内部管理层级过多、监督制约不力，有的违规决策造成国有资产损失。
经济政策赖以运行的体制机制还不顺畅，政府宏观调控作用发挥受限。当前，在规范和引导经济运行中，财政、投资、资源环境保护等体制机制仍不健全，削弱了宏观调控的效能与效应。一是公共财政体系不健全，财政的分配和调节作用发挥不够。长期以来，各级政府的事权和财权划分缺乏科学依据，转移支付中专项占比较高，加之统一完整的国家预算体系尚未建立，一些财力游离于预算监管之外，不利于规范财政分配秩序，也影响了基本公共服务均等化的顺利推进。二是投资体制改革不到位，制约了经济发展质量的提高。政府投资范围界定不清晰，在基础性和公益性领域投资相对滞后的同时，一些地方政府却将大量财政资金投入了国家限制和禁止发展的领域，特别是由于投资决策、执行和监督缺乏有效制约，使得投资结构失衡和权力“寻租”问题时有发生。三是资源环境保护体制不完善。有的地方资源开发利用方式粗放，污染防治措施形同虚设，虽然经济速度一时上去了，但造成的环境污染与资源浪费却是不可逆转的。四是社会保障体系不完善。特别是农村居民、进城务工人员、无业人员等特殊困难群众的社会保障问题还未完全解决，一些地方仍存在拖欠征地补偿款等问题。这些都使群众能够享受的实惠打了折扣。
一些措施衔接不到位，不利于发挥整体合力。这主要表现在：一是某些措施相互间衔接与配套跟不上，如有的地区的投资政策与资源环保政策存在明显冲突，仍存在着依靠牺牲环境来换取当地经济发展的倾向。二是在实施措施中存在着相互抵消的问题。如在廉租房建设上，有关部门由于信息不共享而存在分歧，造成廉租住房补贴大量闲置和相关群众无法享受补助并存的现象。三是市场发展与监管不同步。以金融体制改革为例，金融分业监管难以有效约束跨市场金融业务，监管协调机制不够顺畅，部分贷款违规流入证券市场。另外，有的银行通过借新还旧、延长贷款期限和多发放中长期贷款等方式，掩盖了一些有问题的信贷资产。这些问题的存在，在一定程度上冲抵了国家宏观调控的政策效果。
二、加强顶层设计和总体规划，切实保障各领域改革的协调推进
胡锦涛总书记指出，为保证制定的各项法规制度行得通、做得到，必须使之彼此衔接、环环相扣，真正发挥法规制度的整体合力。这为我们整体推进改革指明了方向。事实上，任何一个领域的改革都不可能孤军深入，必须全面考虑和统筹部署，把各领域改革有机结合起来，使改革深入平稳地向前推进。
建立科学规范的决策和协调机制，加强改革的顶层设计和总体规划。在加快转变政府职能、坚持依法行政的同时，要积极整合各方面资源，建立高层次的改革领导、组织、决策和协调机制，负责改革制度的顶层设计和总体规划。当前，重点是围绕科学发展主题和加快转变经济发展方式主线，确定行政管理体制、财税金融体制以及资源性产品价格和环保收费等方面改革的优先顺序和重点任务，使各项改革互为依托、相互支撑，互为补充、有机衔接。
建立健全相关法律法规体系，使改革沿着规范化、法治化轨道发展。深化改革离不开强有力的法律法规保障。要根据改革的总体规划、重点环节和关键领域的要求，不断加强立法工作，从注重经济领域立法逐步向注重社会领域立法和其他领域立法均衡发展转变，从注重创建法律体系逐步向提高立法质量、强化法律效果转变。在及时将实践证明行之有效的方针政策转化为法律法规的同时，要避免陷入“法律万能论”的误区，充分发挥方针政策、道德规范、风俗习惯和社会舆论的综合调节作用，切实减少阻力，推进改革顺利进行。
进一步规范权力运行，为改革创造公开、公平和公正的发展环境。在转变经济发展方式和改革逐步深化的关键时期，必须进一步规范和监督权力运行，依法梳理市场经济主体之间的关系，着力建立公开、公平、公正和诚信的经济社会发展秩序，从而为改革的深入推进提供良好的基础和环境。同时，要加强对改革进程的跟踪监督和阶段性评价，及时纠正失误、问题和偏差，使改革措施更加完善，收获最佳成果。
三、深入推进重点领域改革，有效促进经济发展方式转变
改革是一项系统工程，既要统筹谋划，也要重点突破。“十二五”时期，深化改革要突出战略重点，明确主攻方向，不断解决关键领域存在的体制机制问题，推动经济发展方式转变不断取得新的突破。
深化市场经济体制改革。实践证明，建立与完善社会主义市场经济体制的一个关键环节是政府职能改革，而政府职能改革的关键又在于推进行政管理体制改革，正确处理政府与市场的关系。首先，要加快转变政府职能，调整、规范和清理政府管理事项，规范各级政府的行政审批权限，减少政府对微观经济的干预，更多地运用经济、法律和文化手段，加强对经济社会发展的引导、调控和监管。其次，要完善政府决策机制，增强政策透明度和公众参与度，强化行政问责制和责任追究机制，提高政府执行力和公信力。第三，要建立健全符合科学发展观要求的政绩考核机制，把结构优化、自主创新、资源节约、环境保护、民生改善等指标纳入干部政绩考核体系。
深化财税体制改革。深化财税体制改革是实现政府职能转变和经济发展方式转变的重要措施。首先，要明确中央和地方的事权和支出责任，着力完善公共财政关系，围绕推进主体功能区建设，制定和实施差别化的财税政策和绩效评价体系，建立和规范地方政府举债融资机制和债务预警机制。其次，要调整和优化转移支付结构，相应提高一般性转移支付的规模和比例，清理和规范专项转移支付，严格控制新增专项转移支付项目。第三，不断完善预算编制和执行管理制度，明确公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算、社会保障预算和债务预算的功能定位，逐步健全统一和完整的政府预算体系，推进预算公开，自觉接受社会监督。
深化投融资体制改革。其目标就是要建立多种经营形式并存、结构合理、功能完善、高效安全的现代金融体系，优化投资结构，提高投资效益。首先，要扩大资本市场规模，优化资本市场结构，发挥资本市场对金融资源的优化配置功能。其次，要提高金融监管水平，督促金融机构自觉将经营取向调整到国家货币政策的要求上来，建立健全系统性金融风险防范预警体系和处置机制，切实维护国家金融安全。第三，要在稳步推进利率市场化改革的基础上，综合利用税收和产业政策等多种手段，充分发挥政府投资的导向作用。第四，坚持以市场需求为导向，合理界定政府投资范围，提高政府投资绩效，把增投资与扩内需、惠民生、促发展、保稳定有机结合起来，形成投资和消费良性互动增长机制。
深化国有企业改革。从目前情况看，国有企业改革任务十分繁重，国有资产对国民经济发展的整体效能有待提高。首先，要加大国有经济的战略性调整和转型力度，促进国有资产的产业布局和结构优化，鼓励国有企业依法通过联合、兼并和重组等方式做大做强。第二，要大力培育战略性新兴产业，鼓励国有企业提高自主创新能力，推动上下游产业、关联产业、产学研各方建立持续稳定、利益共享、风险共担的战略联盟，促进创新投资主体与技术提供主体之间的交流与合作。第三，加强国有企业治理结构及内控体系建设，健全董事、监事职责管理和失职行为的责任追究制度，有效发挥总会计师的作用，促进重大事项决策的民主化和科学化。
完善基本公共服务体系。重点是要逐步形成公共服务供给的社会和市场参与机制。首先，从调整国民收入分配格局入手，充分发挥市场对初次分配的基础性调节作用，切实扭转居民收入差距扩大的趋势。其次，推进社会福利、医疗卫生、住房和教育等民生领域改革，注重政策措施的可操作性和实施效果，逐步建立社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相互衔接的覆盖城乡居民的社会保障制度，完善民生政策资金的分配管理工作。同时，要加强社会管理能力建设，创新社会管理体制，切实维护经济社会的和谐稳定。
（作者刘家义，国家审计署审计长）
